Dissonante Konkordanz

Über Modelle zur friedlichen Koexistenz verschiedener ethnisch-religiöser Gruppen in einem gemeinsamen Staatswesen

Zu einem Feature von Zoran Solomun über die Diskriminierung von jüdischer und Roma-Minderheit in Bosnien-Herzegowina

Das Rothe Ohr 2025/3

In Ländern mit verschiedenen ethnischen oder religiösen Gruppen bietet sich das Konkordanzprinzip als Lösung an: Alle werden gleichberechtigt an der Macht beteiligt. Was nach einem Mittel zur Bewahrung des Friedens klingt, kann in der Praxis aber auch das Gegenteil bewirken.

Nordirland und der Libanon: zwei Beispiele für Konkordanzdemokratien

Für das friedliche Zusammenleben unterschiedlicher ethnischer und religiöser Gruppen in einem Staat scheint es ein naheliegendes, sehr einfaches Mittel zu geben: Alle werden gleichberechtigt an der Macht beteiligt.
Damit wird zweierlei verbunden. Zum einen liegt in diesem Konkordanzprinzip die Hoffnung, durch die verfassungsmäßig abgesicherte Machtbalance Konflikte bereits im Vorfeld im Keim zu ersticken. Zum anderen wird davon ausgegangen, dass die alltägliche, regelmäßige Zusammenarbeit der einzelnen Gruppe das Verständnis füreinander fördert und so ein friedliches Zusammenleben fördert.
Beispiele für derartige Formen ethnisch-religiöser Konkordanzdemokratien sind etwa Nordirland und der Libanon. In Nordirland gilt das Konkordanzprinzip seit dem Karfreitagsabkommen, das 1998 den jahrelangen blutigen Bürgerkrieg zwischen protestantischen Unionisten – also Anhängern der Zugehörigkeit Nordirlands zu Großbritannien – und katholischen Nationalisten – Anhängern der Eingliederung Nordirlands in die Republik Irland – beendete. Demnach müssen jeweils beide Konfessionen an der Regierung beteiligt sein: Ist der Chefposten (First Minister) protestantisch besetzt, muss die Stellvertreterposition (Deputy) von katholischer Seite bestimmt werden, und umgekehrt.
Im Libanon wurde bei der Erlangung der Unabhängigkeit im Jahr 1943 in einem so genannten „Nationalpakt“ – einer informellen Übereinkunft zwischen den Führern der größten religiösen Gruppen – ein fester Proporz für die Verteilung von Ämtern und Sitzen im Parlament festgelegt. Danach muss der Präsident des Landes stets maronitischer Christ sein, der Ministerpräsident aus dem Lager der sunnitischen Muslime kommen und der Parlamentspräsident der schiitischen Glaubensrichtung des Islam angehören. Für die Parlamentssitze wurde entsprechend des prozentualen Anteils der einzelnen religiösen Gruppen an der Bevölkerung ein Verhältnis von 6 zu 5 zu Gunsten der christlichen Volksgruppen vereinbart.

Lähmung in Nordirland, Bürgerkrieg im Libanon – trotz Konkordanzprinzip

In der Theorie klingt das Konkordanzprinzip weise und gerecht. In der Praxis scheitert es allerdings allzu oft an den Klippen des Alltags.
In Nordirland etwa funktionierte das Konkordanzprinzip nur so lange, wie die führende protestantische Partei, die Democratic Unionist Party (DUP), mit ihrer absoluten Mehrheit im Parlament die Politik trotz katholischer Stellvertretung an der Spitze der Regierung faktisch allein bestimmen konnte. Anfang 2017 büßte die DUP ihre absolute Mehrheit jedoch ein. In der Folge hätte es erstmals zu einer echten Zusammenarbeit mit der von der Partei Sinn Féin angeführten katholischen Opposition kommen müssen. Da man sich jedoch in mehreren Punkten auf keine gemeinsame Position verständigen konnte, kam auch keine neue Regierung zustande.
Das Konkordanzprinzip hatte damit in diesem Fall eine völlige Handlungsunfähigkeit des Parlaments zur Folge. Drei Jahre lang musste Nordirland daraufhin von London aus regiert werden. Erst Anfang 2020 akzeptierte die DUP die neuen politischen Realitäten in Nordirland. Anfang 2024 trat sie nach den Parlamentswahlen sogar erstmals ins zweite Glied zurück und akzeptierte eine katholische Regierungschefin. Diese arbeitet nun allerdings auf eine Vereinigung mit der Republik Irland hin, wodurch neue Konflikte vorprogrammiert sind.
Die libanesische Variante des Konkordanzprinzips krankte an der Tatsache, dass sie auf einer Volkszählung aus dem Jahr 1932 beruhte. Damals stellten Menschen christlichen Glaubens etwas mehr als die Hälfte der Bevölkerung. Dieser Prozentsatz verringerte sich jedoch durch Abwanderung und eine im Vergleich zur muslimischen Bevölkerung niedrigere Geburtenrate kontinuierlich.
Ende der 1960er Jahre entsprach das politische Gewicht der christlichen Gruppen somit nicht mehr ihrem Anteil an der Bevölkerung. Die nicht erfüllten Forderungen der muslimischen Gruppen, die Verteilung von Ämtern und Parlamentssitzen entsprechend den neuen Verhältnissen zu reformieren, trugen so mit dazu bei, dass die durch den Nahostkonflikt befeuerten Unruhen im Libanon Mitte der 1970er Jahre in einen bis 1989 andauernden Bürgerkrieg mündeten.

Strukturelle Schwächen eines ethnisch-religiös motivierten Konkordanzprinzips

Neben diesen konkreten Problemen weisen politische Systeme, die nach dem Prinzip der ethisch-religiösen Konkordanz organisiert sind, aber auch ein paar strukturelle Probleme auf. Sie wurzeln in der Tatsache, dass für Vorbeugung oder Lösung der Konflikte dieselbe Logik angewandt wird wie für deren Entstehung.
Diese Logik geht von einer vorrangigen Identifizierung der Menschen mit ihrer religiösen Überzeugung oder ihrer ethnischen Abstammung aus. Indem dies über die Identifikation mit der Gemeinschaft gestellt wird, erscheint diese als künstlich-abstraktes Gebilde, das durch formale Verfahren hergestellt werden muss, weil es auf natürlichem Wege nicht zustande kommen kann.
Dies steht im Widerspruch zur jahrhundertelangen Tradition der großen Vielvölkerstaaten, in denen das Nebeneinander der Bindung an die jeweilige Subkultur und des Zugehörigkeitsgefühls zu einer größeren gesellschaftlichen Einheit vielerorts gelebte Normalität war. Anstatt hieran anzuknüpfen, bergen ethnisch-religiös motivierte Konkordanzdemokratien die Gefahr in sich, eher spalterisch als verbindend zu wirken, indem sie die Bedeutung der Zugehörigkeit zu einer der ethnischen oder religiösen Gruppen in den Vordergrund stellen.
Die politische Macht von Repräsentanten der einzelnen Gruppen fördert zudem den Klientelismus, also die Verteilung von Posten je nach Gruppenzugehörigkeit. Dies zementiert zusätzlich die Bindung an die einzelnen Gruppen.
Auch im Alltag wird die Trennung nach Volksgruppe und Religion in einem solchen System eher gefördert, anstatt zu deren Überwindung beizutragen. So sind in Nordirland gemischtkonfessionelle Schulen bis heute nicht die Regel, und auch die Wohngegenden sind nach wie vor nach Konfessionszugehörigkeit voneinander getrennt.
Parteien wie die Alliance Party, die sich explizit als überkonfessionell versteht, haben es in einem solchen Umfeld schwer, sich durchzusetzen. 1970 gegründet, hat die Partei erst durch die jüngsten Auseinandersetzungen zwischen den beiden großen Parteien des katholischen und protestantischen Lagers stärker an Zuspruch gewonnen.

Diskriminierung von Minderheiten durch das Konkordanzprinzip

Ein weiteres strukturelles Problem in ethnisch-religiös motivierten Konkordanzdemokratien betrifft die Tatsache, dass es dabei in der Regel zu einer Konzentration auf die größeren Gruppen kommt. In Nordirland sind das die protestantische und die katholischen Konfession, im Libanon die christlich-maronitische und die beiden großen muslimischen Glaubensgemeinschaften (die schiitische und die sunnitische).
Dies benachteiligt all jene, die sich keiner der zahlenmäßig bedeutenderen sozialen Gruppen zurechnen. In Nordirland betrifft dies insbesondere die wachsende Gruppe von Menschen, die sich – auch vor dem Hintergrund der blutigen religiösen Konflikte der Vergangenheit – ganz von der Religion abwenden.
Im Libanon verfügen christliche Gläubige, die sich der griechisch-orthodoxen Kirche zurechnen, über geringere politische Einflussmöglichkeiten als ihre maronitischen Glaubensbrüder und -schwestern. Gleiches gilt im muslimischen Spektrum für alawitische Gläubige sowie für die drusische Minderheit, die ihre Glaubensüberzeugungen zwar aus dem Islam abgeleitet hat, sich heute jedoch als eigenständige Glaubensrichtung versteht.

Einheit durch Trennung: der paradoxe Staatsaufbau Bosnien-Herzegowinas

Die genannten strukturellen Probleme treffen auch auf das politische System Bosnien-Herzegowinas zu. Sie machen sich dort sogar noch in verschärfter Form bemerkbar, da das Land auf dem paradoxen Konstrukt einer Einheit durch Trennung beruht.
Der Verfassung des Staates sind noch deutlich das eskalierende Misstrauen und die gewaltbereite Feindseligkeit der Jugoslawienkriege anzumerken, zu deren Überwindung sie 1995 als Teil des Dayton-Abkommens entwickelt worden ist. Sie erinnert ein wenig an einen Kampfrichter, der ineinander verkeilte Boxer in die verschiedenen Ecken des Boxrings zurückzudrängen versucht.
So ist der Staatsaufbau von Bosnien-Herzegowina (offizielle Staatsbezeichnung Bosnia i Hercegovina, in der serbisch-kyrillischen Variante Босна и Херцеговина) von dem Bemühen geprägt, den drei zahlenmäßig stärksten Bevölkerungsgruppen möglichst große Freiräume zu lassen. Dafür werden sie in zwar für andere frei zugänglichen, verwaltungstechnisch aber in sich abgeschlossenen Einheiten voneinander getrennt.
Am deutlichsten ist dies im Fall der serbischen Gruppe, die mit der Republika Srpska eine eigene Entität im Staat erhalten hat. Die zweite Entität ist die Föderation Bosnien und Herzegowina, die ihrerseits wieder in zehn Kantone unterteilt ist und mehrheitlich kroatisch und bosniakisch dominiert ist. Hinzu kommt mit dem Brčko-Distrikt eine Mischregion im Nordosten des Landes.
Alle staatlichen Einheiten und Untereinheiten verfügen über weitgehende Selbstverwaltungsrechte. Die Befugnisse des aus zwei Kammern bestehenden Parlaments und des dreiköpfigen Staatspräsidiums, in dem die drei Gruppen gleichberechtigt vertreten sind, sind dementsprechend begrenzt. Sie betreffen hauptsächlich die Außen-, Finanz- und Verteidigungspolitik – selbst Letzteres erst nach einer Übergangsphase seit 2005.
Die Fragilität dieses Konstrukts war schon bei seiner Entwicklung allen Beteiligten bewusst. So wurde es mit der Einrichtung des Amts eines „Hohen Repräsentanten“ verbunden, der von einem internationalen „Peace Implementation Council“ („Rat zur Umsetzung des Friedens“) ernannt wird und als eine Art Oberster Schiedsrichter über die Einhaltung des komplexen Regelwerks für das Funktionieren des Staates wacht.

Künstliche Spaltung durch Ethnisierung religiöser Überzeugungen

Das für Bosnien-Herzegowina entworfene Staatskonstrukt hat seinerzeit zwar zu einer Befriedung der Situation geführt. Erreicht worden ist dies jedoch letztlich um den Preis einer Annäherung an die insbesondere von serbischer Seite vorangetriebene Idee einer „ethnischen Säuberung“.
Deutlich wird dies nicht nur durch das Zugeständnis einer eigenen serbischen Republik unter dem Dach des Gesamtstaates. Einige Städte, die dieser Republik zugeschlagen wurden, waren vor den Jugoslawienkriegen auch mehrheitlich bosniakisch bewohnt und bekamen erst durch die Vertreibungen der bosnisch-serbischen Armee unter General Ratko Mladić eine serbische Bevölkerungsmehrheit. Dies gilt etwa für Srebrenica, Višegrad und Foča.
Zudem muss man sich vor Augen halten, dass das Konstrukt unterschiedlicher Ethnien auf dem Boden Bosnien-Herzegowinas, auf dem der Staatsaufbau beruht, rein artifizieller Natur ist. Die bosniakische, die kroatische und die serbische Bevölkerungsgruppe unterscheiden sich in erster Linie durch die mehrheitliche Religionszugehörigkeit: muslimisch, römisch-katholisch und serbisch-orthodox. De facto haben wir es hier also mit einer Ethnisierung religiöser Überzeugungen zu tun.
Dies zeigt sich schon an der Sprache. Der im Falle Jugoslawiens als Sprachbezeichnung akzeptierte Begriff „Serbokroatisch“ mag heute zwar bei nationalistischen Politikern verschiedener Couleur Schnappatmung auslösen. Faktisch prägen die damit betonten sprachlichen Gemeinsamkeiten aber noch immer den Alltag der Menschen.
So werden offizielle Verlautbarungen Bosnien-Herzegowinas zwar in drei Varianten angefertigt. Die Unterschiede zwischen bosnischer, kroatischer und serbischer Variante werden dabei jedoch künstlich aufgebläht, indem Synonyme verwendet werden, die auch in den jeweils anderen Gruppen in Gebrauch sind. Dem Serbischen lässt sich zwar durch eine kyrillische Schreibweise ein anderes Aussehen verpassen – das ändert aber nichts an der weitgehenden morphologischen, lexikalischen und grammatikalischen Übereinstimmung mit der Sprachpraxis der beiden anderen Bevölkerungsgruppen.

Abspaltungstendenzen der Republika Srpska

Als Grundlage für den Staatsaufbau hat das Konstrukt der Ethnizität somit in Bosnien-Herzegowina eher Tendenzen der Abgrenzung befördert, anstatt die Gemeinsamkeiten zwischen den Volksgruppen zu betonen. Am deutlichsten wird dies im Falle der Republika Srpska, wo es von Anfang an Bestrebungen zur Abspaltung und Vereinigung des Landesteils mit Serbien gab.
Daraus hat sich ein Dauerkonflikt mit der Staatsspitze entwickelt, der jüngst unter Milorad Dodik zu einem veritablen Machtkampf eskaliert ist. Dodik hatte in seiner Eigenschaft als Präsident der Republika Srpska verfügt, dass Entscheidungen des Verfassungsgerichts und Anordnungen des Hohen Repräsentanten in seinem Machtbereich keine Wirksamkeit hätten. Als er daraufhin vom Verfassungsgericht zu einer einjährigen Haftstrafe und einem sechsjährigen Amtsverbot verurteilt worden war, hatte er zunächst versucht, die Umsetzung der Entscheidung mit Hilfe ihm unterstehender Polizeieinheiten zu verhindern.
Mittlerweile hat Dodik zwar Neuwahlen zugestimmt. Auch wenn er dabei nicht selbst antreten wird, ist jedoch zu erwarten, dass er weiterhin als Graue Eminenz im Hintergrund wirken wird. Vor allem aber ist er ja nur ein Symptom und nicht die Ursache der spalterischen Tendenzen, die durch den Staatsaufbau Bosnien-Herzegowinas ermutigt werden. Ob sie von ihm oder einem anderen Politiker vorangetrieben werden, spielt dafür keine Rolle.

Zum Feature von Zoran Solomun

Das Feature von Zoran Solomun stellt einen anderen Aspekt des ethnozentrischen Staatsaufbaus Bosnien-Herzegowinas in den Vordergrund, der oben auch schon für die nordirische und die libanesische Konkordanzdemokratie herausgestellt worden ist. Dabei geht es um die Fokussierung auf die dominierenden religiösen oder ethnischen Gruppen, in deren Folge es zu einer diskriminierenden Beschneidung der Rechte von Minderheiten kommt.
In Bosnien-Herzegowina betrifft vor allem die Roma und die jüdische Bevölkerungsgruppe. Beide sind von Kandidaturen für das dreiköpfige Staatspräsidium ausgeschlossen. Auch im Oberhaus des Parlaments sind sie nicht vertreten. Dieses so genannte „Haus der Völker“ ist ebenfalls den drei dominierenden Bevölkerungsgruppen vorbehalten.
Gegen diese diskriminierenden Vorgaben der Verfassung haben zwei Vertreter der beiden Gruppen Klage beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte eingereicht – und bereits 2009 Recht bekommen. Bis heute ist der Urteilsspruch des Gerichts jedoch nicht in der Verfassung berücksichtigt worden.
Das Feature berichtet davon, wie die verschiedenen Ansätze, die Entscheidung politisch umzusetzen, im Ringen der einzelnen Interessengruppen zerrieben worden sind. Es erzählt von der Ohnmacht der internationalen Politik, die sich mit ihrem ethnozentrischen Ansatz für den Staatsaufbau Bosnien-Herzegowinas Fesseln auferlegt hat, aus denen sie sich nun nicht mehr lösen kann, ohne ein erneutes Explodieren des darunter verborgenen Pulverfasses befürchten zu müssen.
Beeindruckend ist daneben vor allem die feine Ironie, mit der die beiden Repräsentanten der jüdischen und der Roma-Minderheit von all den Banketten der nationalen und internationalen Politiker berichten, bei denen feines Essen eine größere Rolle gespielt hat als die Verfeinerung der Verfassung Bosnien-Herzegowinas.
Die ironische Distanz zu dem klientelistischen Machtpoker führt diesen nicht nur in seiner Lächerlichkeit vor Augen. Sie lässt auch eine geistige Haltung durchscheinen, die ethnisch motivierte Staatsstrukturen als Erbe eines anachronistischen Nationalstaatsdenkens aus dem 19. Jahrhunderts entlarvt.
Dem steht ein menschenrechtsbasiertes Denken gegenüber, das allen Individuen in einem Staatswesen unabhängig von den zwischen ihnen bestehenden Unterschieden dieselben staatsbürgerlichen Rechte zugesteht.

Link zum Feature:
Zoran Solomun: Herr Sejdic und Herr Finci. Bosnien und Herzegowina und die Rechte der Anderen. Deutschlandfunk, 3. Juni 2025 (zuerst 21. Mai 2024); mit Infos zum Autor und Textversion des Features

Gesprochen von Lisa Bihl, Bernt Hahn, Wolfgang Rüter, Hüseyin Michael Cirpici und Jean Paul Baeck; Regie: Philippe Brühl; Ton und Technik: Hendrik Manook, Oliver Danner und Gunther Rose; Redaktion: Christiane Habermalz

Bild: Todor Švrakić (1882 – 1931): Ansicht von Sarajewo (vor 1923); Wikimedia commons